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政府以會計改革作為預算改革的突破口

  公眾比較關注的如三公消費、年末突擊花錢等,都屬于預算管理的范疇。今年深化經濟體制改革中,關于預算管理,提到要建立“公開透明規范完整”的預算體制。

  能否通過調整預算管理體制,來減少政府的浪費性開支?除了加大“公開透明”的力度,預算管理改革還能做些什么其他的事情?就此,21世紀經濟報道記者采訪了南開大學中國財稅發展研究中心主任馬蔡琛教授。

  資金低效、浪費,何解?

  《21世紀》:預算執行中,諸如三公消費、行政成本較高、其他浪費現象等問題,多年來并未有明顯改觀,這是預算制度的問題嗎?

  馬蔡。哼@些問題的根源并不在預算問題本身,而是存在著一些制度設計上的誤區。

  比如人員經費按照編制人數與實有人數二者從低的確定辦法,很容易導致機構不斷膨脹,相應的人員經費不斷增長。

  要改善編制管理,辦法很簡單。只有6個人的單位,但有10個人的編制,對于這樣的缺編單位,可以在6和10間取一個中間值,如給9個人的經費。這樣會形成雙向約束:領導想進新人時,下邊干活的人,會有意見,因為會有更多人來分得有限的經費;領導對下屬也有約束,有限的人必須把手頭的活干完,不然領導可以利用空編,招新人進來。

  《21世紀》:能否通過績效評價的辦法,來提高資金使用效率?

  馬蔡。何覀儸F在進行的績效評價,跟發達經濟體上個世紀40年代的老績效預算有些相似,但當時的績效預算卻是以失敗告終的,我們的地方財政部門對此缺乏起碼的認識。到了1990年代,美國等發達國家實行“新績效預算”,取得了很好的效果。

  美國新老績效預算最大的區別在于,20世紀80年代的發達國家,普遍興起了一股公共服務民營化的浪潮:在公共服務的供應中,引入了合同制和市場化外包。最核心的因素在于,有了“貨比三家”的競爭機制。當有多個服務供應商,通過橫向比較,可以擇優做出選擇。

  我們現在的公共服務,基本上是獨家壟斷供給的。比如,即便對公共衛生領域的績效評價不合格,但因為是獨家壟斷供給,終究不能對衛生部門的資金給予相應削減。

  在發達經濟體1980年代的民營化浪潮中,甚至監獄和看守所也實行了較為成功的民營化。例如,面向具有相應資質的安保公司,政府公開招標監獄的特許經營權,允許符合資質的公司參與投標;同時,擬定諸如安全、衛生、安全生產等績效指標,公司需交風險抵押金,并使得實際經營達到指標要求。這樣一來,在監獄服務質量未有下降的前提下,市場招標使得監獄經營費用下降,私營公司還會上繳經營稅收,一舉多得。

  在公共服務領域,放開讓社會力量參與,在我國大有文章可作。以前述監獄的民營化為例,比如城市周邊地區的監獄,以關押輕刑犯為主,刑期往往不超過三年。再刨除公安局批捕、法院審判的過程,實際關押的時間可能就一年半載。這些輕刑犯,往往不會有任何越軌的舉動。類似這樣的監獄,其實也同樣可以采取公共服務民營化的方式。

  執行與預算偏差大,何解?

  《21世紀》:有地方財政系統人士反映,現在政府決策時間,往往在預算編制之后,導致最終預算執行出現較大偏差。因此,有人建議能否調整預算年度時間,或者更改兩會會期。這種方法是否可行?

  馬蔡。侯A算編制分“兩上兩下”:一上是各部門上報建議數;一下是財政預算部門下達控制數;二上是各部門上報預算;二下是審議后批復預算。每年十月份下旬一上已經報完了,一下也差不多了,緊接著要開始編制預算了。

  所謂預算,是政府施政的資金保障計劃。但在“一上”的時候,下一年政府要干什么事情,還沒有定下來。在不知道明年政府施政目標的前提下編制預算,偏差自然會比較大。

  調整預算年度,不是一件簡單的事。因為通常預算年度與會計年度是一致的,按照我國會計法的規定,會計上采用日歷年度。若要更改預算年度,得先修改會計法,變更會計年度的法律規定,納稅年度也得變。這具有“牽一發而動全身”的特點,需要非常慎重。

  再者,當前的各類全球經濟未來展望、本國經濟形勢預測、各類統計數據等,都是以日歷年度為基礎的。如OECD國家中的瑞典,上個世紀80年代其預算年度是從7月份開始,后來也更改為公歷年度,就是因為這個原因。

  改人大會期,也會遇到現實問題。若把會期稍微提前,就會跟春運撞上。若提前到上年12月份,相應的預算編制會進一步提前,而來年政府決策未定,只會使得預算編制的偏差更大。

  另外,從國庫資金進度來看,每年一季度因為春節等因素,國庫入庫資金相對較少。要求在這個時候,向基層執行機構批復各種資金,也不現實。

  《21世紀》:目前各地財政收入指標更多是行政指令,似乎沒有充分考慮經濟運行現實。更準確地預算收入,進而安排支出,是件很困難的事情嗎?

  馬蔡。侯A算與執行偏差較大,主要原因就在于超收收入。但超收收入,在現行體制下,是一個必然的結果。因為存在“層層加碼”的過程,比如說當全國明年財政收入增長的指標定在8%的時候,8%是一個平均水平,各個省級政府肯定要在平均水平之上,于是進一步提高明年增收目標;以此類推,市級、縣級也層層加碼,到基層執行機構,可能會遠高于8%。

  政府會計改革是突破口

  《21世紀》:預算管理上很多問題,貌似是因為其他機制不順引起的,短期內都難以取得實質性進展。改進預算管理,有什么是可以現在著手操作的?

  馬蔡。赫會計制度改革可以成為一個突破口。政府會計改革提了很多年,實際取得的效果很少。在目前地方債的壓力下,或許可以加速推動政府會計改革。

  現在研究地方債的思路,是有偏頗的。大家看的都是資金的流量,考慮現金流會不會斷裂,它只影響短期的償付能力,更核心的指標是資產負債率。

  正如你每個月掙1萬元,房貸得付1.5萬。根據現金流來判斷,短期內存在債務風險。但假如你名下有好幾套房子,還有好幾輛車,有大量資產;盡管這些資產的變現性不好,但大不了可以拿去銀行抵押,或者做典當。

  短期內沒有流動資金,并不意味著還不起債。是否有債務風險,需要看資產負債率,用你的負債,除以你的資產。如果資不抵債了,那就真的麻煩了。

  前段時間審計署開展的全國債務大摸底,或許能確切知道政府的債務規模,但要衡量債務風險,還需要摸清資產底細。怎么知道資產狀況呢?資產狀況不是憑空估摸出來的,是通過會計核算體系得出來的:確定政府會計準則,把每一筆經濟業務都計進去,通過會計核算,自動生產報表。

  要知道政府資產狀況,需要政府資產負債表這個體系,而這個體系的基礎是政府會計。

  《21世紀》:具體而言,政府會計改革如何推進?

  馬蔡。何覀儸F在有行政事業單位財務制度,但僅限于記賬,而且對于固定資產還不計提折舊,F行的政府會計制度,很難明確核算政府的資產狀況。

  現在政府擁有的固定資產,大多不計折舊。換句話說,這些固定資產在賬面上永遠都是新的,都是購買的原值;如果某天報廢,這些固定資產則瞬間消失。企業在固定資產記賬上,會進行折舊;而且定期還會進行資產評估,因為有些資產還在不斷升值,如果升值,需要調增資產價值--賬面上體現的是資產凈值。

  按照現有的政府會計做法,是典型的資產不實。如果按照這種方法來清產核資,是沒有意義的,既沒有計算折舊,也沒有計算增值。

  另外,現在政府的會計實行的是“收付實現制”,企業方面則實行的是“權責發生制”。所謂收付實現制,就是錢花出去了,才算支;錢收進來了,才算收。該收沒收的,不算收;該支沒支的,不算支。

  收付實現制,只計流水賬,沒法體現債權債務關系。就好比,我現在欠了你一筆錢,但沒到期,賬目上就體現不出我的負債,也體現不出你的債權;只有當我還你錢的時候,才計作我的支出,你的收入。

  權責發生制,則恰好相反。比如我欠你100萬,在會計報表上,記錄為你的資產,我的負債。發達國家政府會計大多采用的是權責發生制。

  在這種收付實現制的政府會計體系下,自然無從評估我國的政府債務風險。政府會計改革是一項很基礎的改革,提了多年,沒有什么進展。在地方債的壓力下,要想評估債務風險,要掌握政府資產狀況,這需要編制政府資產負債表;而政府資產負債的編制,離不開政府會計制度改革。





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